CCS – Teil 2: Rechtliche Rahmenbedingungen

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Im Jahr 2023 wurde weltweit so viel CO₂ aus fossilen Energieträgern ausgestoßen wie niemals zuvor [1]. Die Fortsetzung einer Reihe trauriger Rekordjahre. In der wissenschaftlichen Fachwelt verdichtet sich die Gewissheit, dass das 1,5°-Ziel realistisch nicht mehr erreichbar ist [2,3,4]. Damit die 2°C – Marke mit ihren gefährlichen klimatischen Kipppunkten nicht gerissen wird, muss nicht nur weniger CO₂ emittiert, sondern der Atmosphäre auch aktiv entzogen werden [2,3]. Nach Schätzungen des IPCC weltweit zwischen 100 – 1.000 Gigatonnen CO₂ bis zum Jahr 2050 [2,3]. Trotz zuletzt leicht sinkender Emissionen hinkt auch Deutschland seinen Klimaschutzzielen hinterher. Auch hierzulande wird der Einsatz von CCS zur Erreichung der Klimaziele nötig sein [4,7]. Doch derzeit ist eine Speicherung von CO₂ in Deutschland rechtlich nicht zulässig. Dazu wären zunächst Anpassungen an den gesetzlichen Rahmenbedingungen notwendig. Ein Überblick über geltendes Recht. 

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In Deutschland werden die Speicherung und zum Teil auch der Transport von CO₂ in dem Gesetz zur Demonstration der dauerhaften Speicherung von Kohlendioxid – dem Kohlendioxid-Speicherungsgesetz (KSpG) – geregelt. Rahmengebend dafür ist die Richtlinie 2009/31/EG, die sogenannte CCS-Richtlinie. Mit dem KSpG erfolgte die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht. Da das europäische Recht vor einfachen Bundesgesetzen steht, ist der deutsche Rechtsrahmen für CCS und CCU am europäischen Rahmen ausgerichtet [5]. Welche technischen Möglichkeiten es gibt der Atmosphäre CO₂ zu entziehen, es zu speichern oder weiter zu nutzen folgt in Teil drei der Reihe Kohlenstoffabscheidung und -speicherung. 

Die CCS-Richtline 

Die sogenannte CCS-Richtlinie regelt auf europäischer Ebene die geologische Speicherung von CO₂, bestimmte Aspekte des Leitungstransportes einer CO₂-Infrastruktur und beinhaltet Vorgaben zum Umgang mit Leckagen, zum Prozess der Erschließung einer Speicherstätte inklusive der Speichergenehmigung, Vorschriften zur Überwachung und Stilllegung der Speicherstätten. 

Ziel der Richtlinie ist die technische Abscheidung und dauerhafte, umweltverträgliche geologische Speicherung von CO₂ zur „Bekämpfung des Klimawandels“ [6] zu ermöglichen. CCS wird darin nur als „Brückentechnologie zur Abschwächung des Klimawandels“ [6] bezeichnet, die nicht als Anreiz dienen soll klimaschädliche Verhaltensweisen weiterzuführen. Die Mitgliedsstaaten erhalten das Recht innerhalb ihres Hoheitsgebietes, der ausschließlichen Wirtschaftszone und des Festlandsockels Gebiete für die Speicherung von CO₂ zuzulassen oder auszuschließen. Der Weg für die Anwendung von CCS ist damit frei – auch in großen Maßstäben. 

Kohlenstoffspeicherung und das europäische Emissionshandelssystem 

Im Kontext von Transport und Speicherung von CO₂ ist auch das europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) von Bedeutung. Demnach dürfen Anlagenbetreiber bei einer Weiterleitung von CO₂ durch eine Pipeline die Emissionen von ihrer Anlage abziehen, ohne dafür Zertifikate aufbringen zu müssen. Die Verantwortlichkeit für mögliche Leckagen liegt beim Pipelinebetreiber [8]. Bei anderen Transportmodalitäten verbleibt die Verantwortlichkeit für entstehende Emissionen durch Leckagen o. ä. bei dem Anlagenbetreiber [5].  

Die Speicherung von CO₂ wird im EU-ETS privilegiert. Demnach müssen für abgeschiedenes und gemäß der CSS-Richtlinie dauerhaft gespeichertes CO₂ keine ETS-Zertifikate abgegeben werden. Der Transport des abgeschiedenen CO₂ wird von der entsprechenden Monitoring-Verordnung erfasst. Der derzeitige Rechtsrahmen beinhaltet allerdings nur den CO₂-Transport per Pipeline [5]. Andere Transportwege (etwa per Schiff) sind derzeit nicht inkludiert [8]. 

Das Kohlendioxid-Speicherungsgesetz 

Das KSpG ist im Jahr 2012, nach mehrjährigem Gesetzgebungsverfahren, auf Grundlage der CCS-Richtlinie in Kraft getreten. Es enthält die Voraussetzungen für die Untersuchung des Untergrundes auf seine Eignung für die Kohlendioxidspeicherung sowie für die Planfeststellung von Kohlendioxidspeichern und CO₂-Leitungen. Ebenso enthält es Voraussetzungen für den Anschluss und Zugang Dritter zu CO₂-Speichern und -Leitungen (Vgl. § 4 bzw. 33 KSpG). Im Folgenden wird der spezifische rechtlichen Rahmen von CO₂-Abscheidung, -Transport, -Nutzung und -Speicherung kurz erläutert. 

CO₂-Abscheidung:  

Für die Errichtung und den Betrieb von CO₂-Abscheidungsanlagen ist das deutsche KSpG nicht einschlägig [7]. Derartige Anlagen fallen unter das Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) und bedürfen einer regelmäßigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Allerdings nur, falls diese Anlagen für die geologische Speicherung gedacht sind (Vgl. Nr. 10.4 des Anhanges 1 der 4. BImSchV). Im Gegensatz dazu werden CCU-Verfahren bisher nicht von der Verordnung erfasst. Eine Genehmigungsbedürftigkeit von CCU-Anlagen ergibt sich daher, nach derzeitiger Gesetzeslage, nur als Anlagenteil oder Nebenanlage einer nach BImSchV genehmigungsbedürftigen Anlage (Vgl. § 1 Abs. 2 4. BImSchV). 

Je nach Einstufung des Genehmigungsverfahrens (Neugenehmigungs-, Änderungsgenehmigungs- oder Anzeigeverfahren) ergeben sich im Besonderen in Bezug auf die behördliche Prüfungsreichweite erhebliche Unterschiede. Dies stellt für Anlagenbetreiber eine erhebliche rechtliche Unsicherheit dar [4], was mit ein Grund dafür sein könnte, dass es derzeit keine derartigen Anlagen außerhalb von Forschungseinrichtungen in Deutschland gibt. Genehmigungsbedürftige Anlagen müssen zudem ein hohes Schutzniveau gegenüber sogenannten schädlichen Umwelteinwirkungen (§ 3 Abs. 1 BImschG) gewährleistet. Das zulässige Maß wird in den Technischen Anleitungen Luft (TA Luft) und Lärm (TA Lärm) konkretisiert. [7]   

CO₂-Transport: 

Neben dem KSpG sind das Gefahrengutrecht aber auch internationale Abkommen und EU-Regelungen für den (grenzüberschreitenden und marinen) Transport einschlägig (London-Protokoll, OSPAR-Übereinkommen). Die europäische CCS-Richtline regelt dabei vor allem den Pipelinetransport, während andere Transportmodalitäten nicht eigens geregelt sind [8].  

Gemäß KSpG bedürfen die Errichtung, der Betrieb und wesentliche Änderungen von CO₂-Leitungen der Planfeststellung. Für die genehmigungsrechtlichen Verfahren verweist das KSpG auf bestehenden energierechtlichen Vorschriften (z.B. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 EnWG¹) für die Errichtung von Gasleitungen (Vgl. § 4 Abs. 3 Satz 2 KSpG). Dabei müssen die allgemein anerkannten Regeln der Technik gemäß dem Regelwerk des Deutschen Verein des Gas- und Wasserfachs (DVGW) beachtet werden. Der DVGW hat 2021 Regelwerke zu den Eigenschaften von Kohlenstoffdioxid und Kohlenstoffdioxidströmen sowie zur Planung und Errichtung von Kohlenstoffdioxidleitungen aus Stahlrohren veröffentlicht. [7] 

CO₂-Speicherung:  

Das deutsche KSpG erlaubt CO₂-Speicherung lediglich zu Forschungs-, Entwicklungs- und Erprobungsvorhaben (Vgl. § 40 Abs. 1 Satz 4 KSpG). Die Speichermenge wird bundesweit auf insgesamt maximal 4 Mt CO₂ pro Jahr, pro Projekt auf 1,3 Mt pro Jahr begrenzt. Die vom KSpG festgelegte Frist für das Einreichen von Zulassungsanträgen derartiger Speicher ist am 31. Dezember 2016 abgelaufen, sodass die Genehmigung neuer CO₂-Speicher in Deutschland gegenwärtig nicht möglich ist. [7]  

Eine zusätzliche Einschränkung wurde durch die sogenannte Länderklausel geschaffen. Diese ermöglichte es den Bundesländern bestimmte Gebiete von der Anwendung des Gesetzes zur Speicherung von CO₂ komplett auszuschließen. Von dieser Möglichkeit haben die Länder Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein Gebrauch gemacht, um die Kohlendioxidspeicherung auf dem gesamten Landesgebiet zu verbieten.  

CO₂-Nutzung:  

Die Nutzung von CO₂ über CCU-Verfahren wird bisher weder auf europäischer noch nationaler Ebene vollumfassend geregelt. Regelungen greifen nur, sofern sie den Transport oder die Speicherung betreffen. Das KSpG ist darauf ausgerichtet, dass die jeweilige Leitung zu einem Ort für die dauerhafte geologische Speicherung führen. Die Genehmigung von Leitungen zum Zwecke einer Weiternutzung (CCU) ist rechtlich damit nicht möglich. [7] 

Wie geht es weiter mit CCS in Deutschland? 

Der aktuelle Rechtsrahmen verbietet CCS und macht auch CCU in Deutschland nahezu unmöglich. Dies steht den Erkenntnissen zahlreicher, bedeutender Studien entgegen, welche diese Technologien in unterschiedlichen Abstufungen als notwendig für die Erreichung der Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2045 einstufen. Zu dieser Erkenntnis kommt der, gemäß des KSpG alle vier Jahre erscheinende, Evaluierungsbericht der Bunderegierung zur Kohlenstoffspeicherung [7]. In dem Bericht wird die Erarbeitung einer Carbon Management Strategie als Baustein zur Erreichung der Treibhausgasneutralität empfohlen [7].

Diese Strategie soll mögliche Einsatzgebiete für CCU und CCS benennen, sowie rechtliche und ökonomische Rahmenbedingungen für die Schaffung der notwendigen Infrastruktur und einen erfolgreichen Hochlauf identifizieren. Dies soll Rechts- und Planungssicherheit schaffen, um den Einsatz dieser Technologien in Deutschland im großen Maßstab zu ermöglichen und zu fördern. Der Schwerpunkt soll dabei auf nicht bzw. schwer vermeidbare Prozessemissionen der Industrie liegen.  

Die Carbon Management Strategie (CSM) solle als „Teil eines übergeordneten Gesamtansatzes […], der mit anderen Strategien koordiniert und in deren Lichte fortentwickelt werden wird (Industriestrategie, Biomassestrategie, Langfriststrategie Negativemissionen).“ verstanden werden [7]. Dabei sollen wichtige Stakeholder und gesellschaftliche Akteure einbezogen werden.  

Die CSM sollte 2022 erarbeitet und im Laufe des Jahres 2023 verabschiedet werden. Bisher wurde von der Bundesregierung jedoch keine Carbon Management Strategie vorgelegt [Stand Januar 2024]. Und dennoch ist klar, dass diese Technologien in absehbarer Zeit in Deutschland zum Einsatz kommen werden. Unklar ist jedoch wo, wie und in welchem Umfang.  

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